中国混乱的土地制度安排再次牵动公众的神经

中国混乱的土地制度安排再次牵动公众的神经。此次是涉及商品房70年国有土地使用权到期后，是否该向政府补缴地价问题。房地产占中国人家庭资产的绝大部分，70年使用权到期后是否需缴费、交多少，涉及公众切身利益，再次诱发社会对抗情绪。
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- ]* _- c$ O* V/ ]% O) @这一广受瞩目的争论发端于中国民营经济发达的沿海地区——浙江省温州市。当地居民卖房时发现，自己的商品房土地使用权仅为20年，并已到期，而中国大多数商品房的土地使用权为期70年。该居民向土地部门咨询，结果被告知，该土地使用权依法可自动续期，但应补缴数十万元的土地出让金。否则，她的房产将无法过户。
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$ K' D; |9 j; g0 `  C' d此事一经媒体报道，立即引发民众对住房财产权的担忧。他们担心，自己省吃俭用、重金购买的商品住房70年期满后，是否也要向政府补缴一大笔出让金。而按现行《物权法》，住宅土地使用权为70年，期满后可自动续期，但是否需补缴费用则不明确。

公众对产权稳定性的担忧，凸显了转型期中国产权制度的脆弱和法律基础设施的缺失。正在遭遇经济失速压力的中国政府必须尽快做出抉择：是任由地方政府及其部门随意解释法律，还是出台全国统一的土地使用权期满后的法律解释和政策。


+ h# T! a; H6 Z4 p+ k" V% @中国《宪法》规定，城市土地归国家所有。用于建造商品住房的土地必须使用国有土地。这些国有土地分别由各城市政府管理，行使所有权职责，并向企业和个人出让国有土地使用权。这种土地使用权按住宅、工业、商业等用途不同，期限分别为70年、50年、40年。

8 X5 B' r' Z' W/ e3 r( D2 W9 d目前，围绕住房土地使用权“续期”，法学专家、土地学者、官方媒体意见纷纭。主流的意见是，按中国《物权法》的立法原意，个人住房土地使用权70年期满后，应无偿、自动续期；即使要补缴，也应该是象征性的，绝不能按商品房的市价补缴土地续期费用。这凸显了中国土地国有制的法律缺陷及其执行难题。

在这起事件中，温州市土地部门的表态令人困惑，也超越了其职能和权限。显然，这是个全国性问题，是现行法律缺失造成的，必须由立法部门或国土资源部出台统一的规则，或至少应按内部程序请示上级部门再做决定。但是，温州市土地部门“应该续费”的表态，激发了公众对于住房产权不稳定的想象，反而使问题更加复杂化。
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/ j  {' n0 v7 B& I笔者报道土地问题十多年，对当年《物权法》立法的相关争论记忆犹新。其实，该事件中有两个问题：一个问题是现有的土地使用权为70年的商品房到期后，该怎么续期？另一个问题是，温州这种特殊的土地年限仅为20年的商品住房该怎么处理？这是两个相似但却不同的问题，必须分别处理。
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# ~$ t2 o1 a/ p1 m# U' s" R5 ]7 ?5 F中国上世纪80年代后才有国有土地使用权出让，1998年后才实行住房商品化。2004年前，很多商品房使用的土地都是通过非市场化的“协议出让”方式，城市政府与开发商一对一谈判，签订出让合同。2004年8月31日后，中国推行商品房用地必须“土地招拍挂”的出让政策。此后土地市场日渐发育，地价和房价逐渐上涨，迄今已非昔日可比。
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20年前，中国土地市场化、住房货币化程度并不高，商品房用地以协议出让为主，住房市场则以公房为主，与目前相比，价格很低。当时的一些商品住房，可能因某些原因，实行了20年或30年的出让期限。这就是温州此次“到期”商品房面临的问题。
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这类不足70年标准期限的住房用地，目前在全国看并不多，处理起来也不算太难。为保证“起点公平”，这些20年或30年的住房用地到期后，可根据当时协议出让时的地价、结合通货膨胀率和土地年租金标准等，并考虑房产所有者的承受能力，计算一个适当的“续期地价”，把20年或30年的国有土地使用权，统一补齐到70年，即可入市交易。也就是说，针对类似温州这种短期限住房用地，可采取合理补缴地价的办法解决。
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对此，国土资源部应该出台统一的指导意见或政策性文件。但是，无论如何，不能如媒体报道的那样，用现在的房屋市场价来确定补缴土地出让金的标准。这会剥夺购房者的不动产增值收益，对购房者造成新的不公平，也不利于公众对国家法律和政策的稳定预期。

针对公众担心的70年住房用地问题，现行《物权法》早已明确，居民住房期满后，可“自动续期”。所谓“自动续期”，应该是无偿的。这主要有两层含义：

# V5 i  M. v5 t; }& U一是，无需申请，自动获得未来的土地使用权，不用重新签订土地出让合同。考虑到大多数商品房建造于1998年后，这些住房用地的续期问题，短期内并不会出现，也不用担心。但是，中国立法者应尽快制定法律或法律解释，明确相关政策。有土地学者建议，统一续期后，就不用再确定70年或50年了，最彻底的办法是取消期限，把这种国有土地使用权变成无期限的权利，但这需要修改现行《土地管理法》《物权法》等法律。
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二是，70年的土地使用权价格，已经包含在购买时的房价中，并由开发商一次性上缴城市政府。按土地学者的意见，70年的土地使用权价格，已非常接近于无期限的地价。而参与起草《物权法》的民法专家也认为，这种“自动续期”应是无偿的。即使收费，也只能是象征性的。否则，社会成本会很高，甚至危及执政党的合法性基础。

9 a% \/ K$ m+ b- e& ]) y; @* t# |& r是否无偿续期，会涉及提前收回土地的补偿问题，也即，商品房在用地期限内遇到拆迁，该怎么补偿？如果规定70年期满后，商品房用地无偿“续期”，那么拆迁补偿就应主要参考房屋市价。如果按现行规定的70年补偿，就会很复杂：这套房屋用了多少年，土地使用权还剩多少年，计算拆迁补偿时要按“年期系数”修正，这会造成新的难题。

因此，笔者的看法是，作为技术性处理，像温州这样的20年期限的住房用地，由于当时购房时较70年期限的商品房更便宜，可由国土资源部出台相关政策，由房产所有者补缴合理的地价，把其土地使用权期限统一为70年，以确保不同购房者实现“起点公平”。
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与此同时，对公众普遍担心的“70年续期”问题，人大应尽快修改法律或出台法律解释，统一国有土地使用权的期限，甚至取消期限，变为永久性的土地使用权，并明确可无偿续期。果如此，一方面可稳定产权关系，普通民众的预期，一方面也会改善国家与人民的关系，一举两得，利莫大焉。

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谢谢楼主辛勤劳动！